招標再現歧視門 城市軌道交通國產產品路不通

　　國貨，你到底怎么了？

　　近期，國務院批復了22個城市的地鐵建設規劃，涉及總投資達8820.03億元。然而就在眾多電氣企業為其中的潛在商機躍躍欲試之時，“價廉物美”的國產設備卻再一次被拒之門外。

　　為此，本刊在《購買國貨，既是一個理論的問題，也是一個實踐的問題》、《購買國貨,既是一種經濟現象，也是一種文化現象》、《揭秘招投標迷云》等系列文章之后，再次深入城市軌道交通項目的招投標一線，剖析國產電氣設備“有價無市”現象背后耐人尋味的種種。

　　城市軌道交通市場正在醞釀新的變化。

　　在此前召開的2009北京國際城市軌道交通展覽會上，中國城市軌道交通發展版圖漸顯：截至2016年，我國將新建軌道交通線路89條，總建設里程為2500公里，投資規模逾萬億元。不久，一條令市場沸騰的消息也隨即出爐——國務院再次批復22個城市的地鐵建設規劃，總投資達8820.03億元。

　　在金融危機尚未過境，外需略顯疲軟的環境下，近萬億元的商機毫無疑問得到了海內外制造企業青睞。然而，就在國內制造企業意欲摩拳擦掌之際，在城市軌道交通項目招標中再次出現的國產設備“靠邊站”現象，讓人不禁為身處這塊“大蛋糕”邊緣的國產設備捏足一把冷汗。

　　招標再現“歧視門”

　　“為什么國產設備不能和跨國企業在同一平臺上公平競爭？為什么在我國的地鐵項目中，國內企業參與投標卻要得到外企的‘批準’？”某國內著名電器生產企業的負責人對于招標中的種種“限制”感到不能理解。

　　引起眾多國內制造企業的質疑的是蘇州市軌道交通一號線工程(400V開關柜采購項目)的項目招標活動。據了解，2007年底正式開工的蘇州市軌道交通一號線工程全長25.739公里，工程總投資達126億元，按照規劃，該工程將于2012年竣工投運。而上述招標項目即是針對其全線供電系統400V開關柜的采購，招標人、招標代理分別為蘇州軌道交通有限公司和江蘇省海外企業集團有限公司。截止記者截稿之日，該工程機電設備系統招標的工作仍在進行之中，71個機電包中已發布公告54個，確定中標37個，其余17個包招標工作將于2010年完成。

　　“在項目招標采供中，存在明顯的歧視性條款，限制了相關國產設備的使用。”蘇州市電器工業協會相關負責人在接受記者采訪時表示，“我們希望有關方面立即對此次招標活動采取措施，停止該工程的違規招標活動。”目前，就此次招標活動中的違規情節，蘇州市電器工業協會已向國家發改委、蘇州市委、蘇州市建設局、蘇州市軌道交通有限公司等有關部門、招標方遞交報告及訴求，但至今此事件仍未得到妥善解決。

　　在蘇州市建設局的官方網站上，記者找到了7月29日發布的關于蘇州市軌道交通一號線工程400V開關柜采購項目的招標文件，并在“申請人條件”項看到此前備受爭議的兩項條款，“投標產品中的斷路器、接觸器、智能儀表、繼電器等元器件必須具有兩條及以上地鐵使用業績，其中主要元器件(斷路器、接觸器)必須是國際知名品牌(施耐德、ABB、西門子、穆勒)。”、“上述國際知名品牌廠商除本身可以參與本項目外，對于其他單位針對本項目的專項授權(柜型或主要元器件)不超過兩個廠商，并應明確技術支持和質量保證等。”

　　這也意味著非上述“國際知名品牌”及無“專項授權”的國內企業，最終都無法參與該項目的公開競標中！

　　而作為政府采購項目的蘇州市軌道交通一號線工程(400V開關柜采購項目)一紙公告不僅將國內設備制造企業拒之千里，如此“指向鮮明”的招標條款也違背了國家相關政策精神。今年6月4日，在國家發改委會同工信部、監察部、商務部、國務院法制辦等九部門共同發布的《關于貫徹落實擴大內需促進經濟增長決策部署，進一步加強工程建設招標投標監管工作意見的通知》(以下簡稱《通知》)中曾明確指出，“招標文件中不得要求或注明特定的生產供應者以及含有傾向性或者排斥潛在投標人的其他內容。”、“對于全部或部分使用政府投資項目，在招標文件中采用歧視性條件，間接或直接指定采購國外品牌產品或功能部件，限制國產設備使用的違法行為，依照相關法律追究其法律責任。”

　　“這種人為地為國產設備設置障礙的做法既違背了中央關于促增長、擴內需政策，也明顯同《意見》中的相關規定相悖。長此以往，對于民族工業的發展、對產業機構調整和升級換代都將產生嚴重影響。”蘇州市電器工業協會業內專家表示。

　　困惑

　　在此次投標失敗之后，很多國內電氣設備制造企業都“對這種不公平的競標方式感到困惑與氣憤”。

　　按照原國家計委關于城市軌道交通設備國產化實施意見的通知(國辦發〔1999〕20號)文件中規定，“城市軌道交通項目，無論使用何種建設資金，其全部軌道車輛和機電設備的平均國產化率要確保不低于70%。”為保證該政策的有效實施，我國自2003年1月1日起施行的《政府采購法》明確提出：“政府采購應當采購本國貨物、工程和服務。”而最近出臺的《通知》中又再一次強調了上述提法，“政府招標屬于政府采購的，除需要采購的工程、貨物或者服務在中國境內無法獲取或者無法以合理的商業條件獲取等法定情形下，應當采購本國產品。”

　　“產品質量得到發達國家普遍認可的國產品牌，為什么在國內卻受到如此偏見？國家鼓勵和支持自主品牌的創新發展，國家政策也鼓勵和支持國內裝備制造業的發展壯大，但為什么說的和做的有如此大的差距？”

　　針對國內制造企業的這些問題，記者電話連線了蘇州市軌道交通有限公司，對方一位男性工作人員在表示“招投標工作已經結束了”后就匆匆掛了電話。事后，根據招標方10月21日發布的中標公示顯示，一家位于同里經濟開發區的中國企業——吳江金通力電器成套有限公司中標，中標價為3198.173萬元。

　　不過，“政府采購”、“中國企業”，這樣的關鍵詞似乎也符合政策要求，畢竟看似工程最終還是“肥水不流外人田”，但在隨后的采訪調查中，知情人的一番話卻揭開了事件的另一角，“那是西門子合作伙伴，公司此番中標的400V開關柜產品中所有的元器件都是西門子的，只有技術含量較低的柜子用的是國內產品。”

　　顯然，僅僅距離《意見》出臺一個月，在蘇州市軌道交通一號線工程(400V開關柜采購項目)招標中就再現違規操作，一切皆因“國產的柜子”在國家政策面前打了一記“擦邊球”，而如此這般“專項授權”也讓人擔憂。

　　對此，我們不禁要問，國產設備“讓道”外資設備，是否因為產品本身存在不足：一是技不如人？不是。“近年來，我國低壓電器行業在技術創新及產品研發方面下足功夫，相關產品的性能指標已達到甚至超過國際同類產品的先進水平。”一位低壓電器行業的知名專家在接受記者采訪時表示。

　　二是價比人高？也不是。在此次招標中，有11家企業通過了資格預審(其中9家購買標書)，但據知情人士透露，吳江金通力電器成套有限公司的招標文件的綜合排名第一，但因其產品核心元件系西門子產品，因此產品價格遠高于其他國產設備。

　　三是業績經驗較少嗎？還不是。據記者了解，目前我國相關產品已廣泛應用于機場、電力、交通、機械、冶金、航空等領域，并被選用于秦山核電站、北京中南海、伊朗德黑蘭地鐵等國內外重點工程項目，且運行情況良好就是一個明證。

　　更值得玩味的的是，就在短短幾個月前，某位在此次競標中失利的企業負責人在公司產品榮獲中國機械工業科技進步一、二、三等獎，中國馳名商標時還曾高興的對記者描述著他的期待，“這些年，企業不斷加大技術創新力度，為的就是希望讓中國用戶提起開關電器產品，想起的不僅是施耐德、西門子、ABB，還有我們國內的企業”，只是這一次，這家企業卻因在開關柜中全部使用“中國芯”，而且“不能得到跨國企業的‘專項授權’”，而被拒之門外。

　　“為何在國家一再強調不得限制使用國產設備的情況下，帶有如此明顯歧視性條款的招標信息為何仍能通過層層審批并最終正式公布？為何在國家著力規范和完善招投標制度、強化監督執法的情況下，還會出現如此明目張膽的違規行為？”

　　面對質疑，蘇州市軌道交通有限公司作為招標方的解釋是，其所以放棄使用國內品牌的產品主要是因為“國內目前的產品檢測機構多為性能檢測，但在安全、可靠性方面還與國外存在較大差距”。而且，“目前其他城市的地鐵招標中對相關產品的采購要求也限定在西門子、施耐德等國際企業之中。”

　　然而這樣的解釋卻并不足令各方信服，“根據國內外重點工程國產設備運行業績，很多國內企業產品無論在質量、穩定性方面都可以達到甚至超過國際先進水平，而且國產的400V開關柜用斷路器、接觸器也已完全可以滿足軌道交通工程中的技術要求。”對于將國產設備“一概而論”、“蓋棺定論”的做法，有關業內專家在接受記者采訪時表示不能認同，“根據國家規定，跨國企業同國內企業一樣，在進入中國市場前都必須符合國家標準和技術法規，經過并實施國家強制性產品認證(3C認證)，既然大家是途經相同機構進行相同的產品認證，又何來‘在安全、可靠性方面仍存在很大差距’呢？”

　　采訪中，幾名在此次競標中失利的企業負責人認為，在城市軌道交通這樣“民心工程”的政府采購項目中，產品更應強調實現最佳性價比，并將產品的性能、質量、價格作為企業中標的衡量標準，而不是僅僅信服于跨國企業產品上的銘牌，而且最令他們不能接受的是，在無任何法律依據的前提下，國內企業能否入圍卻取決于能否得到跨國企業的最終“專項授權”。“如果連政府項目都不能給予國產設備一個公平的競爭平臺，那又何談從中國制造向中國創造的轉型呢?!”其中一位企業負責人向記者說出了這樣的感慨。

　　什么阻擋了“國產化”之路？

　　近年來，我國城市軌道交通建設發展迅猛，1995～2008年12年間，我國建有軌道交通的城市，就從原有的2個增加到了10個，并以每年投資100多億元的速度向前推進。迄今為止，我國現有10個城市開通的31條城市軌道交通線，運營里程已達835.5公里，而倘若以城市人口、GDP、地方財政三個方面作為考量因素，“目前全國有近50個城市達標，我國軌道交通建設未來發展有著巨大潛力。”國家發改委基礎產業司司長王慶云指出。

　　如今中國作為世界最大的城市軌道交通建設市場，已日漸成為兵家必爭之地。特別是伴隨今年以來國際市場的急劇萎縮以及我國4萬億元投資拉動等經濟振興政策的實施，跨國公司也迫切希望能在中國軌道交通領域需要尋求新的增長點，目前幾乎國外所有眾多運輸和輕軌鐵路部門的大型供應商都已在中國設有代表處。

　　而在保證市場競爭公平、有序的前提下，如何抓住城市軌道交通建設高潮之契機，實現軌道交通設備國產化工作則顯得尤為重要。為此，早在1998年，原國家計委就牽頭組織開展城軌設備研制工作，制定了城市軌道交通建設項目設備本地化率不得低于70%和以國內企業為主進行投標的有關政策，并在1999～2001年間安排了25個軌道交通設備的國產化項目，總投資14.5億元。

　　然而，隨著近年來國外軌道交通市場的日漸飽和及中國市場的崛起，眾多跨國企業也已大舉進發中國軌道交通市場，并采取對策，迂回突破我國“國產化率”審查。記者在調查中發現，目前外資企業均通過在本土設廠、成立合資企業，或向供應商提供許可證和圖紙的代工方法，順利通過“國產化率”審查。

　　“近年來，國產化率逐漸演變成為了產品零部件的本土供應率，而并非真正的國有知識產權比率。”專家表示，外資通過從“跨國”到“本土化”的戰略轉變，避開審查，進一步搶占國內相關產業的高端市場，并使國家一些重點工程淪為了“本土化”外資企業的主戰場。倘若“對此情況如不加以制止及規范，不僅將對本土企業的成長和民族產品發展造成沖擊，也會最終將我國相關產業鏈主要利潤、高附加值和核心技術悉數掌握在跨國企業手中”。

　　此說法并非危言聳聽。事實上，早在上世紀90年代，我國在廣州、上海、北京建成的三條地鐵線，綜合平均造價每公里均在6億～8億元。而與此相比，漢城地鐵3號線每公里造價2.9億元，新加坡三條城市軌道交通線為每公里3.32億元，墨西哥城B線地下鐵道每公里3.73億元，而東京目前最現代化的一條地鐵線造價也才為每公里7.54億元。

　　除造價高昂，我國軌道交通技術也因此受到制約。資料顯示，未來十年內，我國軌道交通建設項目中牽引供電系統的投資將占到總投資的8.5%，投資額高達2380億元，而在高壓GIS設備、整流變、直流開關、低壓開關、電力電纜等領域，跨國企業施耐德、ABB、西門子等企業的市場份額卻與日俱增，而“合資”、“合作”的背后，外方控股、不得生產與外方存在競爭關系的產品、以OEM方式貼牌生產其產品進口其核心部件、收取高額技術提成費等苛刻條件，使跨國企業不僅將行業“排頭兵”企業和高額利潤“盡收囊中”，也進一步擠占了國內設備制造企業自主創新空間，嚴重制約了我國裝備制造產業優化升級及提高國際競爭實力。

　　不過，即使在國家政策明令禁止的情況下，“歧視國貨”仍屢禁不止，足見這并不是“一邊熱”。在跨國企業全球化擴張戰略的實踐背后，更令人擔憂的是，眾多用戶在此方面意識淡薄，甚至對此“心照不宣”或“樂見其成”的態度也是國家重大工程項目中“國產化率虛高”的問題變得愈加嚴重。

　　究其本質，其一，“面子工程”的傳統思維仍影響著一些項目決策者們，在一些城市的軌道交通建設中，標準過高、城市之間互相攀比等因素都間接導致了工程造價加大，運行效率低下等問題；其二，“即使國外設備出現問題，那么‘連國外(產品)那么好的質量都出現問題了，也是沒有辦法的事情。’”這種在設備招標中存在的招標人怕擔責任、推卸責任的想法也加大了推進設備國產化的難度。

　　治療“媚外”多管齊下

　　在我國，關于國貨與外貨的博弈已然不是一個新鮮的話題。今年5月，由于外企在逾50億歐元的25臺風力渦輪發電機訂單競爭中失利，中國歐盟商會主席伍德克發表評論稱：“中國政府似乎有意將外國供應商排除在其4萬億元人民幣財政刺激方案下的合同之外。”

　　針對此言論，國家發改委于6月1日迅速做出回應，在其官方網站《答記者問》一文中尖銳指出，目前招標過程中問題較多的并不是“排外”，而恰恰是對國貨的非法限制。

　　至此，“歧視國貨”說被正式宣于紙上。雖然在此后出臺《意見》中國家進一步規范加強工程建設招標投標監管工作，但目前國貨相較于外貨的價格優惠正隨著人民幣升值以及一些政府進口補貼政策而逐漸消失，加之一些地方工程招投標采購“潛規則”層出不窮，“采購國貨”仍任重道遠。

　　在采訪中記者發現，除了如蘇州市軌道交通一號線工程(400V開關柜采購項目)的項目招標中出現的明顯歧視性條款外，還有很多隱形條款。“用戶在招標的標書中明確寫上‘曾經有生產和使用業績’，也就是要求國內企業不僅有制造能力，而且還有制造的經驗和用戶的使用經歷，這就在客觀上給國內裝備制造企業設立了一個門檻，把這些國內企業擋在了門外。因為在一些領域，我國的裝備制造業領域是空白的，并沒有這方面的業績，這樣就限制住了國內的自主品牌的使用。”中國機械工業聯合會副會長陸仁琪說。

　　而且，就連原本最更應體現“公平原則”的評標過程中也亂象叢生。在評標過程中，通常將國產設備評為檔次低于進口設備，致使國產設備分值大大降低，從而被淘汰出局，這成為不合理評標的顯著特征。部分招標文件評標細則中還規定，好檔為75～100分，中檔為45～75分，差檔最多45分，而評標條款中則規定好檔的產品只能是國際知名品牌，國產自主品牌最多被列入中檔，且“綜合得分低于75分的產品，沒有資格進入價格評審程序”。

　　此外，“專家評標的自由裁量權很大，但是評標專家的素質與資歷卻良莠不齊，如若沒有投訴，沒有查實串通投標案件，監督部門對評標結果的公正性、合理性和準確性很難判別。”眾多企業負責人反映。而按照相關規定專家獨立評標，無論是監管機構、現場監督人員或者業主都不能干預，而對評標結果，也沒有一個事后評價機制。

　　盡管形式、方法各有不同，但毋庸置疑的是種種極具隱蔽性的做法無疑都達到了一個效果，就是在“合法合規”的程序下，將國產設備拒之門外。針對此現象，專家表示，要從根本上解決這一問題，除了加大思想意識的教育、宣傳之外，國家應首先明確“國貨”認定標準，從源頭上制止“偷梁換柱”現象的發生。

　　同時，專家也建議，國家應適時改進提高國產化水平的相關政策。一方面，改進“國產化率”審查制度，國家應成立“國產化率”審查專家委員會，針對當前出現的新情況，制定行之有效的審查制度，尤其要加大對壟斷行業的“國產化率”真實性的審查，并在此基礎上明確違反采購國貨的采購主體所需要承擔的法律責任。另一方面，盡快完善政策，為國產設備營造寬松、有序的發展環境，加大對于本土創新型企業的扶持力度，進一步完善采購國產“首臺首套”設備的鼓勵政策，建立擔保基金，完善擔保機制，如果“首臺首套”出現問題，由政府用擔保資金賠償用戶損失，降低國產裝備進入市場的門檻。

　　“希望國家可以盡快成立由相關政府部門、全國性行業組織和研究機構組成的綜合性評標專家庫，對于違規招標文件的進行清理審查，從而抑制如蘇州地鐵項目等同類事件的發生。”蘇州電器工業協會負責人說，他們目前還在等待有關方面對此次違規操作的意見。